Strategi i det offentlige

Der er mange fællestræk i strategiarbejdet i private og offentlige organisationer, men også markante forskelle. Her gennemgår vi de områder, hvor de største forskelle manifestere sig.

Af Jens Holmgren og Christina Nüssler, 2020

I princippet kan man hævde, at “den strategiske scene allerede er sat” i en offentlig organisation. Det betyder, at rammen for strategiarbejdet må betragtes radikalt anderledes end inden for den private sektor, idet den offentlige organisation er underlagt statslig regulering og skal leve op til love, politiske beslutninger, politikker, vedtægter o.l.

Samtidig har der i en årrække været en tendens til, at de øverste ledelsesniveauer i form af ministerier, styrelser, regionsråd, kommunalbestyrelser og udvalg er blevet stadig mere detaljerede i deres krav til de underliggende ledelsesniveauer og til driften i øvrigt. Dette gælder både opgavernes udførelse og graden af kontrol, bl.a. i form af krav til evaluering.

Derfor er strategitænkningen i en offentlig organisation underlagt en “højere norm”, som på forhånd er defineret af andre end organisationen selv i form af lovgivning, politikker mv.

Påvirkning fra det private

Strategitænkningen i det offentlige er i de senere år på flere områder blevet påvirket af det private. Der er skarpt fokus på effektiv ledelse, på optimering af processerne og på at skabe værdi for borgerne. Blandt andet har begreber som lean, kundefokus, konkurrenceparametre og work-life balance – med udspring i det private – også fundet vej til offentlig strategitænkning.

Dette har i virkeligheden øget kompleksiteten og gjort det vanskeligere at få alle de nødvendige hensyn balanceret på en god måde.

Grundvilkårene for strategiarbejdet er på sin vis blevet udvidet, så der nu ikke kun skal tages hensyn til lovgivning og fastlagte økonomiske rammer, men også håndteres detaljerede krav fra politikere, medier og borgere i øvrigt, alt imens den offentlige organisation skal vise sin konkurrencedygtighed i sammenligning med andre offentlige og til tider private aktører.

Bestyrelsesarbejde i det offentlige

Bestyrelser har traditionelt til opgave at vedtage den helt overordnede strategi for en organisations arbejde og udvikling. En stor forskel på private og offentlige bestyrelser er, at de offentlige bestyrelser består af folkevalgte eller medlemmer udpeget af folkevalgte politikere, mens private bestyrelser – specielt i større virksomheder – består af professionelle medlemmer med indsigt i og erfaring med virksomhedsdrift og virksomhedsudvikling og typisk inden for den sektor, som virksomheden opererer i.

De folkevalgte politikere har typisk specifikke områder, som de går op i og har en særlig viden om, men mange politikere oplever at få plads i udvalg og bestyrelser, der måske ikke lige matcher deres mærkesager, og som kan være helt ukendt område for dem.

Offentlige bestyrelsesmedlemmer er derfor i endnu højere grad afhængige af de informationer, de kan få gennem embedsmænd på området, og input fra ledere og medarbejdere i organisationen vedrørende fagområdet og konsekvensen af forskellige faglige løsninger.

Samtidig er det offentlige bestyrelsesmedlem personligt afhængig af input og opbakning enten fra borgere, som er direkte aftagere af de ydelser, den offentlige organisation leverer, eller fra pårørende, medier, vælgere og andre mere indirekte tilknyttede.

Desuden skifter sammensætningen af en bestyrelse mindst hvert fjerde år i forbindelse med kommunal- og folketingsvalg. Det kan betyde, at strategiarbejdet på en måde starter forfra med mange nye bestyrelsesmedlemmer, der skal finde hinanden og finde fælles vision, mål og løsninger – ofte på tværs af forskellige politiske interesser og mærkesager.

De er så at sige valgt til at finde løsninger i uenigheden. Med disse forhold in mente kan det være nødvendigt at tilrettelægge strategiarbejdet anderledes, end det bliver gjort inden for det private.

Mange samtidige interessenter og bundlinjer skal tilgodeses

De øverste ledelsesniveauer i det offentlige har ofte ansvar for mange meget forskelligartede institutioner, virksomheder og organisationer. Det kan for så vidt også være tilfældet i større virksomheder og koncerner i det private, hvor forskellige divisioner udbyder meget forskellige ydelser og produkter.

Ansvarsområderne for en direktør eller chef i det private vil dog typisk tilhøre samme værdikæde og målrette sig mod klare segmenter af kunder, mens de i det offentlige typisk vil spænde over vidt forskellige velfærdsopgaver, der kan tilhøre hver sin værdikæde, hvert sit “produktionsapparat” og med meget forskellige borgergrupper og interessenter med vidt forskellige ønsker og behov.

Et eksempel herpå er social-, sundheds- og beskæftigelsesområderne, der i mange kommuner hører under samme direktør eller chef (afhængigt af kommunens størrelse). Det dækker så bredt et spekter som: hjemmepleje, plejecentre, hjælpemidler, visitation, handicap og psykiatri samt jobcenter og beskæftigelses- og integrationscenter – endog med særlige undergrupperinger afhængigt af målgruppens alder og udfordringer.

Det siger næsten sig selv, at det derfor kan være vanskeligt at formulere strategier og opstille hensigtsmæssige mål og evalueringskriterier, der understøtter alle de samtidige intentioner, bestyrelserne har på de enkelte områder.

Går vi tættere på den enkelte institution, er der også mange samtidige hensyn og interessenter at tilgodese. F.eks. skal et museum ikke kun sikre øgede billetindtægter ved at tiltrække flere besøgende. Museet har også en forpligtelse til at sikre et kunstnerisk og fagligt højt niveau, udføre forskning og indgå samarbejde med danske og internationale partnere, aktivere skoleelever, arrangere foredrag osv.

Dette er måske nok måleligt, men når museet også skal fremme dannelsesniveauet i samfundet og udviklingen af samfundets borgere, tiltrække turister o.l., kan det blive sværere for museumsbestyrelsen at arbejde med strategi på en måde, der tilfredsstiller alle interessenterne.

Artiklen fortsætter under boksen 

En folkeskole er i samme eller måske i en endnu mere kompleks situation. Her er ikke kun læring, karaktergennemsnit og dannelse på spil, skolen skal også mere generelt skabe gode samfundsborgere og stå for integration og inklusion, samtidig med at eleverne skal trives, medarbejderne have gode arbejdsforhold og forældrene være tilfredse.

Det er således svært for kommunens skoleudvalg og i sidste ende en skolebestyrelse at overskue de mange områder endsige opstille mål og følge op på dem. Antallet af interessenter er stort, og bestyrelserne får ikke ros, blot fordi budgettet er overholdt.

Og nu vi taler om bundlinjer, så er der primært én bundlinje, der tæller i den private sektor – det er indtjening og vækst. Også selv om det private i virkeligheden er “fadder” til modeller, der søger at balancere flere bundlinjer og dermed skabe en langt mere helhedsorienteret tilgang til værdiskabelsen i en virksomhed

I offentligt regi er fokus pr. definition meget mere nuanceret. Her er der flere bundlinjer at tage højde for, som eksemplificeret med museet og skolen ovenfor. Og den økonomiske bundlinje handler ikke om øget indtjening, men snarere om overholdelse af det udmeldte budget og udnyttelse af de tildelte ressourcer.

Mange ydelser inden for det offentlige kan typisk ikke “betale sig” økonomisk set, men udføres, fordi vi i samfundet har bestemt, at disse ydelser skal være tilgængelige for borgerne. Det gælder typisk ydelser inden for sundhedsvæsenet, ældreplejen og lignende.

Selv om privatisering er blevet forsøgt på flere områder, har det primært kun været en succes ved standardiserede ydelser såsom mindre komplicerede operationer, rengøring osv.

I den offentlige sektor er der selvfølgelig både simple problemer med simple løsninger og mere komplekse problemer med simple løsninger. Men i dag står sektoren også over for komplekse problemer, der ikke umiddelbart er en løsning på. De kaldes “wicked problems” og betegner problemer, som det er vanskeligt, måske nærmest umuligt, at finde én god løsning på, men som det offentlige alligevel skal tage sig af (Sørensen & Torfing 2011). Det kan f.eks. være at bekæmpe stofmisbrug eller forurening.

Kunden eller borgeren i centrum

En stor del af strategiformuleringen i den private sektor handler om markedet: markedssegmentering, indtrængning på nye markeder, tiltrækning af nye kunder og fastholdelse af eksisterende.

Dette er ikke aktuelt for langt de fleste offentlige organisationer. Her er “markedet” mange gange givet pga. borgerne, institutionerne og erhvervslivet i de enkelte regioner, kommuner og byer. Når det er sagt, så har det frie valg og privatiseringen på mange områder betydet, at man som offentlig udbyder ikke kan “vide sig sikker på sit kundeunderlag”. Således er konkurrencen om borgernes gunst og tiltrækning samt fastholdelse af forskellige borgergrupper i den grad aktuel.

Kundeorienteringen har altid stået stærkt i den private sektor, fordi kundens loyalitet og genkøb ofte er helt afgørende for en privat virksomheds overlevelse.

Borgerorienteringen er for så vidt også stærk i offentlige organisationer, men den er igen flertydig. Når Ledelseskommissionen i en af sine centrale anbefalinger siger, at ledere skal “sætte borgeren i centrum”, så er det for at udfordre og sikre, at offentlige ledere aldrig lader systemtænkningen tage over og glemmer borgeren (Ledelseskommissionen 2018).

Risikoen for, at den offentlige organisation kommer til at strukturere og tilrettelægge processer og forløb ud fra “interne hensyn” og på organisationens præmisser, er nemlig hele tiden til stede. Og et konstant fokus på at “sætte borgeren i centrum” kan imødegå denne systemtænkning.

Men “borgeren i centrum” indebærer også et potentielt paradoks for den offentlige organisation. Dels kan der sjældent tages disse helt individuelle hensyn, fordi der ikke må gøres forskel på folk, dels skabes velfærdsydelsen og løsningerne typisk med fællesskabet og en større målgruppe for øje.

Det er som regel ikke muligt at individualisere, til trods for at behovene måske er meget forskellige. Standarder skal følges, lovgivningen skal overholdes, og borgere er måske stillet konkrete ydelser i udsigt. I det private kan medarbejderne i højere grad skrue på serviceniveauet, individualisere ydelsen fuldstændigt ud fra kundens ønsker og regulere prisen for ydelsen derefter.

At sætte det rigtige hold

Offentlige ledere har ofte ikke muligheden for “at sætte eget hold”. Af og til er det politikerne eller omstændighederne, der sætter holdet for dem. Toplederen har sjældent mulighed for at vælge alle sine ledere selv, og lederne får “tildelt” medarbejdere eller har ringe muligheder for at komme af med medarbejdere, der måske ikke passer ind i den type organisation, lederen gerne vil fremme. Her er den private sektor anderledes og langt mere mobil.

Når Ledelseskommissionen i 2018 alligevel fremhæver dette som en anbefaling, er det for at højne ledernes bevidsthed om betydningen af det rette hold – dels for kvaliteten af kerneopgavens løsning til gavn for borgere og brugere, dels for at sikre den løbende udvikling af områderne.

Så selv om der er juridiske og organisatoriske forhold på spil, der gør det vanskeligere at sætte holdet i en offentlig kontekst, ændrer det ikke ved betydningen af rekruttering, kompetenceudvikling og god motivations- og personaleledelse – herunder modet til at skille sig af med ledere og medarbejdere, der ikke bidrager til værdiskabelsen.

Artiklen fortsætter under boksen

Graden af forventet medindflydelse

Det er meget sjældent tilfældet, at en centralt formuleret strategi uden videre godtages af alle organisationens mellemledere og medarbejdere. Der er utallige eksempler på, at medarbejdere bliver modarbejdere eller opfatter en udmeldt strategi som et oplæg til debat på afdelingsmøder, i samarbejdsudvalg osv. Dette gælder både i offentlige og i private organisationer.

Den offentlige sektor er dog kendetegnet ved en høj grad af medarbejderinvolvering og en tilsvarende forventning om medindflydelse. Lederen ses derfor ikke nødvendigvis som den retningsgivende strateg og medarbejderne som nogle, der blindt følger den udstukne retning.

Mange medarbejdere opfatter stadig deres arbejde som et kald, hvor de som faglige eksperter gerne vil yde borgerne den ønskede service i den højeste kvalitet. I en offentlig kontekst kan den centralt formulerede strategi derfor opfattes som et overgreb på fagligheden til skade for borgerne.

Økonomisk råderum

I de fleste tilfælde skal strategien formuleres og implementeres ud fra en fast økonomisk ramme. Det gælder både for private og offentlige organisationer.

Mulighederne for at ændre på rammen er dog som regel noget større i det private. Øget kundetilstrømning og dermed mulighed for større indtjening kan hurtigt føre til øgede bevillinger.

Sådan fungerer det offentlige ikke. Her kræver det ofte ændring i den politiske opfattelse af, hvad der skal prioriteres, måske som følge af nye dyrere behandlingsformer eller øget mediefokus på bestemte områder.

SKAT er et eksempel på en offentlig forvaltning, der har været igennem en kraftig omlægning og nedskæring, men hvor bevillingerne er kraftigt øget efter flere sager om utilstrækkelig kontrol.

Offentlighed i forvaltningen

Et vilkår, der er meget forskelligt fra strategiarbejde i den private sektor, er muligheden for at få aktindsigt i det, der foregår i det offentlige. En kommunaldirektør har udtrykt det på denne måde: “Det er som at lede og arbejde i en glaskolbe”.

Det er selvfølgelig rimeligt, at der kan holdes øje med anvendelsen af offentlige midler. Det gør dog strategiarbejdet mere transparent og betyder, at andre kan blande sig i eller kommentere processer, måske førend de er gennemført, og dermed før man kan se resultaterne af dem. Det stiller høje krav til strategiarbejdet og særligt til kommunikationen omkring det, der foregår både internt og eksternt.

Jo tættere vi kommer på driften i arbejdet med strategi, desto flere lighedspunkter er der mellem private og offentlige organisationer, for jo mere handler det om at få omsat de strategiske mål til konkrete handlingsplaner og praksis og dermed om at få udnyttet de tildelte ressourcer mest hensigtsmæssigt.